专栏

2013年末，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013－2020年）》；2016年4月，党中央、国务院印发《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》。事实上，资源型城市与老工业基地有很大关联性，均面临人才流失、结构失衡、体制僵化等问题。受经济下行和资源价格下跌影响，其中的一些地区近两年经济增速位于全国后列，必须寻求转型振兴之路。

《全国资源型城市可持续发展规划（2013－2020年）》依据资源保障和可持续发展的能力差异，将全国262个资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型等四类，明确了不同类型城市发展方向和重点任务。从产业转型实践看，大体有四条途径：

一是发展特色产业。利用当地资源优势，发展特色产业并转化为经济优势。我国的大庆（石油）、金昌（镍及铂族金属）、攀枝花（钒钛磁铁）、白云鄂博（稀土及铁矿）等资源型城市已发展形成特色产业体系，尽管如此，经济受世界市场价格波动的影响依然较大。

二是产业组合配套。有些城市或地区资源类型多，综合开发这些优势资源，形成了较好的产业组合和配套程度。例如，辽宁中部地区有铁、煤、油、非金属矿等资源，黑龙江东部有煤、石墨、石油及其他非金属矿等资源，产业链和配套体系已然形成。

三是推进资源替代。通过异地异质资源的开发利用，形成本地的产业优势及地区经济的整体优势。在我国东北地区，辽宁富铁，黑龙江富煤、油，一定程度上实现了异质资源产业的优势互补。德国鲁尔地区转型初期，则采取了资源替代并转型成为新的增长优势的策略。

四是比较优势再造。随着资源优势的消失，受发展阶段、资源供应等影响，基于优势资源建立起来的原有产业体系出现活力下降甚至衰退情形，必须从现有基础、区位条件、技术装备及投资等方面，改变资源配置方式，盘活资源存量，确立新的竞争优势。

《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，提出了振兴的各项任务。笔者认为，挖掘和培育内生动力是当务之急。

选对人。关键是重要位置配备合适人选。在国家确立了资源型城市转型和老工业基地振兴的大政方针后，“一把手”非常重要。按照“能人上庸人下”原则，“相马”、“赛马”并举，让决心扎根于这些地区并与群众一道努力改变落后面貌的人走上岗位，统筹推进党政、企业管理、专业技术、社会工作等人才队伍建设，提高一线员工素质和劳动技能；借助重大科研项目、重大工程等载体，依托重点企业、科研院所等机构，引进和培养创新型人才。改变“胡焕庸线”的人口分布规律，需要特殊政策和机制。依托“智慧”提高社区信息化管理和服务水平，使资源型城市和老工业基地早日凤凰涅槃，蝶变重生。

转观念。要改变经济越是欠发达、“等靠要”思想越有市场的状况。一些地方领导虽然学习了中央文件，但仍“不知道怎么干”：缺乏改革创新能力，思想僵化，不会干；在转型发展和改革创新上较为保守，担心犯错误，不敢干。丢掉这些幻想，需要相应措施，需不断提升地方和企业主人翁意识。古人有“害源于恩”一说，意思是，人在困难时得到急需的资金援助，会生出感恩之心、感激之情，但得到的援助多了会觉得“理所当然”，一旦得到的援助少了还会产生怨恨情绪。因此，对转型振兴地区，国家要安排资金和项目，更要“授之以渔”，形成当地的内生动力。只有这样，资源型城市转型和老工业基地振兴方能成功。

调结构。从改变结构性矛盾突出，原材料、初级产品为主，尚未形成具有重要影响力的新增长点等现实出发，发挥资源优势、制造能力强和工人素质高等优势，推进结构调整和优化升级，增强市场竞争力。近年来，在转型振兴地区，高铁和核电设备、智能制造和机器人、高档数控机床、生物工程、新材料技术、节能环保和新能源汽车业等新的增长点不断孕育并破茧而出，应推动建立结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的产业体系，发展研发设计、现代物流、融资租赁、会展等生产性服务业，培育发展网购、电商等新业态。对符合条件的接续替代产业龙头企业、集群在项目审核、土地利用、融资和资本市场、技术开发等方面给予支持，大力推动资源优势型、劳动密集型、市场需求型等产业发展。

重民生。要突出抓好民生改善。大力推进城市、国有工矿（煤矿）棚户区及林区棚户区改造，做好供排水、供电、供暖、供气、道路、垃圾收运处理等基础设施及学校、医院等服务设施建设，落实税收、土地供给和金融等方面的配套政策。加快就业服务平台建设，增加低收入群体收入。加强社会保障和医疗卫生服务。逐步完善基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度，推进困难群体参加社会保险，实现应保尽保，提高保障水平。逐步解决关闭破产集体企业退休人员参加医疗保险、“老工伤”人员纳入工伤保险等历史遗留问题。完善城乡最低生活保障和社会救助制度，研究解决失地农民的社会保障问题。完善基层医疗卫生服务体系，提高基础医疗服务水平和应急救治能力，加大对尘肺病、皮肤病等矿业工人职业病和常见病的预防和救治力度。确保人民群众安居乐业，有更多的获得感。

培内力。市场化程度不高，国企活力不足，民营经济发展不充分，产能过剩，是这些地区的共同特点。在转型振兴过程中，加快对外开放，促进市场化，发挥市场配置资源的决定性作用，提高企业活力。对产业结构单一的地方，须尽早谋划产业接续和新兴产业培育，增强经济发展的可持续性，避免“在一棵树上吊死”；对具有一定产业基础、又处于产业链低端的地区，应向两端延伸；对传统产业占比大的地方，要把精力放到培育新的产业、提高传统产业质量和效益上来，少上那些看起来“高大上”而没有市场的项目。扩大开放也是改革。改善知识产权、行政、法律等软环境，在参与“一带一路”建设中，推动装备制造业走出去，努力将东北等地区打造成对外开放的前沿地带。政府市场两手发力，因地制宜探索各具特色的发展模式。

创模式。要利用当地优势资源和骨干企业，形成接续、替代产业发展的长效机制。必须以壮士断腕的决心和勇气，进一步推进改革攻坚，打破传统体制机制羁绊，努力走出一条创新、协调、绿色、开放、共享发展之路。强化创新引领作用，促进创新驱动、改革驱动、市场驱动、开放驱动共同发力。转变种植养殖发展方式，创新形成“政府＋企业＋金融机构＋合作社＋农户”五位一体模式，提高农业现代化水平；利用环保标准倒逼机制，彻底改变过去高耗能、高污染、高排放的产业特征，走一条集约化、规模化、效益化发展之路，形成企业入园、产业集聚、发展集约的格局；促进园区和企业提档升级，达到“净化、硬化、美化、绿化”要求，实现美丽与发展共赢。鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的工匠精神，增品种、提品质、创品牌。

绿色化。资源型城市和老工业基地，大多是我国资源、能源，特别是林业资源丰富的地区。应按照政治、经济、社会、文化、生态文明建设“五位一体”总布局的要求，以绿色发展、循环发展、低碳发展为途径，健全资源资产产权制度，建立资源资产负债表，建立自然资源损坏情况的离任审计制度及责任终身追究制度。地方官员任期结束后，如果出现自然资源资产重大损害，要终身追究。加强分类指导，因地制宜、目标明确，避免超出生态环境容量和承载能力，既不能以保持自然原始状态为由，拒绝一切人与自然的交流互动，阻碍经济社会发展和人民生活水平的提高，也不能盲目无序掠夺开发。可将生态修复、土地复垦、光伏发电、扶贫等工程整合施工，以产生协同效应。加强对水源涵养、水土保持、气候调节等生态功能极为重要的敏感区保护，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，建设资源节约型、环境友好型社会。

千难万难，对症下药就不难；大路小路，只有行动才有出路。只要培育内生动力，将已有市场、供应链、制度等优势转化为新的发展动力，转型振兴才能迈上良性发展之路。

（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）