重构地方收入体系的前提是科学界定中央和地方的事权范围，尽快建立财力与事权匹配、事权与支出责任相适应的制度。核心是要尽快形成中央事权、地方事权、共享事权的清单，由粗到细地设计中央、省、市县三级政府的事权明细单，列明各自的专属事权，以及共担事权的共担方案。

营改增已于今年5月1日起全面实施。随着营业税退出历史舞台，地方政府失去了最大的主体税种。如何弥补地方财力缺口，寻找、培育新的地方税支柱以重构地方财政收入体系，应当成为当下迫切需要解决之事。

重构地方收入体系的前提是遵照事权与支出责任相适应的基本原则，保持现有中央和地方财力格局总体稳定

重构地方收入体系的前提是科学界定中央和地方的事权范围，尽快建立财力与事权匹配、事权与支出责任相适应的制度。这方面的工作已列入2016年财政改革重点，但一直未见方案出台，必须抓紧落实。核心是要尽快形成中央事权、地方事权、共享事权的清单，由粗到细地设计中央、省、市县三级政府的事权明细单，列明各自的专属事权，以及共担事权的共担方案。特别需要指出的是，由于事权划分涉及行政甚至政治结构，远非财政部门一家可为。这很可能就是事权划分方案迟迟不能与社会见面的主要原因。对此，建议与2013年以来“简、放、服”改革中各级政府花大力气完成的“四张清单”，即权力清单、责任清单、收费清单、负面清单结合起来，在此基础上调整并清理，综合推进。

改革中央、地方共享税方法，静态上补足地方财力缺口

在现行体制下，增值税、企业所得税、个人所得税等均属于中央与地方共享税种，来自这部分的分成收入大约占到地方税收收入的35％左右。营改增全面到位后，为了“保持中央与地方财力格局总体不变”，就必须调整现行中央与地方税收分享办法。这方面，财政部已决定实施从今年5月1日起开始增值税分享的过渡方案，将分享比例由现在的75∶25调整为50∶50。这是顺应当前现实的需要之举。但长期而言，增值税作为流动性强、与经济活动联系密切且关系到国内统一市场建设的税种，并不宜实施分享，而应作为完全的中央税，从而切断地方政府在发展经济与取得税收收入之间过于强烈的关联，以促使地方政府形成以提供当地公共产品和公共服务为主的行为模式。这一点在当前化解产能过剩陷于困顿、资源环境压力加大的背景下，尤为重要。在此基础上，中央再根据各地人口数量、辖区面积等一系列因素，用一般转移支付来分配税收，平衡各地财政收支。对此，地方政府最为担心的是收入的稳定性、可及性以及其间协调沟通成本可能过高的问题，为此应当同时出台规范、公开、约束性强的中央与地方转移支付规定或转移支付法，以从根本上解决这一体制痼疾。

加快推进地方税建设，动态上保持地方财力稳定增长

市场经济条件下，稳定的地方税是支持地方政府提供良好公共服务的重要财力保障，也是密切当地群众与当地政府关系的重要纽带。随着营改增的全面实施，加快地方税体系建设，培育新的地方主力税种已刻不容缓。

一是尽快开征房地产税。不动产的税基在空间上难于移动、在时间上使用期限长，在价值上随着经济增长有较大增值空间，完全具备地方税属性和成为地方主力税种的条件。应当加快房地产税的立法步伐与相关基础制度建设。由于我国房地产市场高度分化，现在看来要在全国范围内统一步调地开征房地产税，难度已越来越大。可考虑采用先出台房地产税法，在需要加大调控的一线城市率先开征，其他城市再陆续跟上的渐进方式，逐渐导入房地产税，慢慢培育为地方税的主力税种。

二是将资源税划为地方税。资源税具备地方税的特征，特别是对于资源富集而经济欠发达的中西部地区而言，改革后的资源税可以成为地方财政收入的重要来源。不久前，财政部门发布了资源税改革方案，不仅扩大了资源税从价计征的范围，而且还将资源税范围扩大到了水资源、森林资源和草原资源等，这是顺时应势之举。

三是尽快开征环境保护税。当前，开征环境税的社会共识已经形成，环保税的草案也已公布，应当尽快实施。同时，也有必要进一步明确环保税的地方税性质。

四是改革消费税。随着我国消费导向型经济的呼之欲出，地方政府逐渐退出生产投资事务，转向营造良好的消费环境、做好当地消费市场监管的需要正在加强，而这内在地契合地方政府职能转型的需要。为此，可考虑将消费税由现在的中央税改为地方税，并由现在的扩大征收范围这一改革重点逐渐、分步过渡到普遍征收，使之成为新的地方主力税种。

五是要赋予地方政府一定的税权。在以上地方税建设上，一定要赋予地方政府一定的税政管理权限，允许地方政府根据本地实际情况制定实施细则或具体办法，因地制宜调整税基、税目、税率、减免等。

六是强化税收征缴管理，落实“税收法定”。一方面，要完善现行国、地税征管体制，强化征管，防止税收跑冒滴漏；另一方面，应当将各类税收条例提升为税法，适时制定《税收基本法》或《全国税政要则》，以全面落实“税收法定”原则。

除了以上收入形式之外，一个完整的地方收入体系还包括国有企业上交红利、政府性基金（包括土地出让金）、各类非税收入等，也包括性质更特殊的一些债务收入。对此，应当落实十八届三中全会“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到百分之三十”的精神，尽快提高国有企业上交红利的比重，使国有企业真正名副其实。要进一步规范行政事业性收费和政府性基金，对清理后确应保留的收费、基金，要将其全部纳入预算管理，实质性落实收支两条线，彻底消除部门特色，从而增强地方财政的整体调控能力。对于地方债，还需进一步置换存量并逐步将地方政府塑造为债务市场主体之一，在严格的行政规制之外更多加入市场约束的成分。

（作者系国家行政学院经济学教研部教授）