目前颇受关注的划转部分国有资本充实社保基金的方案，已经取得一定进展。一份名为《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的文件初稿（以下简称《方案》初稿）日前已由国家财政部牵头拟定，并征求过国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门的意见。

划转部分国有资本充实社保基金的思路早在2013年11月的十八届三中全会上就已经被明确提出，2015年11月，国务院印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》就明确提出，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。2016年的全国两会上，国务院总理李克强在其政府工作报告中，首次明确提出要制定划转部分国有资本充实社保基金的办法。

目前划转思路各方基本统一到一个共识上，对国有资本的划转工作或将在中央企业和地方国有企业两个层面分别实施两步走的划转路径，并用三年左右的时间，完成本轮划转。

关于本次国资划转社保基金的规模，目前尚无定论。中金公司曾测算，如果把国有企业股权每五年划拨10%给社保基金，至2030年划拨至40%后保持不变，需要划转的资金总规模相当于16万亿元。而新华社的一篇消息援引中国社科院财经战略研究院发布的中国政府资产负债表数据显示，中国社保基金缺口10万亿。

经济观察报从相关部门以及有关专家多方综合信息显示，中央企业国有资本在本轮划转的规模简单测算可能在4万亿左右。

综合来看，第一批划转涉及的中央企业将包括商业类中央管理企业，中央金融机构的国有资本。其他中央企业和其他国有资本，将会是在第二阶段完成划转工作。据了解，央企国有资本划转开始后，地方国有企业的国资划转也将按照两步走的思路同步展开。

相关专家分析说，《方案》的出台未来也将对社保基金的运营、管理等产生多重影响。财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜对经济观察报表示，严格意义上来说，截止到目前，国内还没有一个明确针对社保基金的中长期预算。未来这份方案的出台，可以为日后社保基金预算“支出缺口”的测算提前做一个准备。

划转规模博弈

中国社保资金收支压力越来越大、需要通过划转国有资本充实的思路早已在各层面形成共识。事实上，自十八届三中全会提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”的要求后，相关工作便已经展开。

财政部长楼继伟在2015年的“中国发展高层论坛”上提出，要将一部分国有资产划拨转入社保基金、对其进行补充，以弥补上一代人造成的养老金缺口，并且如此才有条件适时降低社保费率。

人社部新闻发言人李忠也曾在人社部新闻发布会上表示，社保基金成立初期的主要资金来源渠道之一，即国有股的减转持，目前正随着国有企业改制接近尾声而逐渐枯竭：“社保基金需要拓展新的筹资渠道”。

据了解，2014年由财政部牵头，国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门参加，专门成立了名为“划转部分国有资本充实社会保障基金”的部际研究工作小组，负责研究起草划转顶层方案。

之后的十八届五中全会再次明确提出“划转部分国有资本充实社保基金”的要求。到2015年年底，国务院高层在听取养老保险制度改革情况汇报时，指示要尽快就划转部分国有资本充实社保基金拿出意见。

此后，国家财政部带头起草了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《方案》），并向部际研究工作小组成员，即国资委、人社部、社保基金理事会等部门征求意见。知情人士透露称，今年以来，部际研究工作小组至少两次向国务院做了专题汇报，同时还进行了多次讨论。

2016年5月，国资委、财政部、人社部等部际研究工作小组成员部门组织了一次座谈会，这次座谈会上，《方案》初稿迎来了一次专项讨论，当时会议的主要议题之一，是针对国资委就《方案》初稿提出的反馈意见进行集中研讨。

有专家预测，从最新的讨论进展看，最终的划转规模可能在4万亿元到5万亿元之间，但这仍需要各方和国务院的最终确定。

一名国资人士表示：“产生一些差异很正常，划转顶层方案的讨论本身就是需要探索的新事情，各方的认识总有一个渐进的过程，还要从各自的角度来均衡部门利益，因此不可能初始就完全达成一致意见”。

一位关注《方案》进展的有关人士对经济观察报表示，划转规模是根据企业职工基本养老保险制度转轨时期以及后续相关政策规定中，因国有企业职工享受视同缴费年限造成的基本养老保险实际缴费不足，而形成的历史债务所确定下来的。待国务院最终确定划转规模之后，今后各个部门可以根据实际情况，结合基本养老保险制度改革持续研究更精确的划转规模。

在中央层面商议国资划转社保顶层方案之际，地方层面已然先行一步。中国企业改革与发展研究会副会长周放生以山东为例，表示在经历不止一次国有资本划转后，山东省国资委和山东省社保基金理事会现在分别持有企业70%和30%的国有资本，周放生对经济观察报说：“我觉得这个比例还是合适的，山东带头带得不错”。

除了山东，辽宁省也于今年上半年率先启动了国资划转社保的实践尝试，成为又一个“吃螃蟹”的省份。

划转层级圈定

在划转层级的圈定上，比如上市公司是否应该纳入最终的划转顶层方案中，亦成为《方案》研究工作小组商讨的关键点之一。

多年以来，全国社会保障基金的“蓄水池”来源于中央企业股权划转的两条输送途径，除了国有资本经营预算调入一般公共预算，再划转进入社保基金的办法，便是根据2009年财政部、国资委、证监会、社保基金会联合印发的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（以下简称《实施办法》）的要求，划转相关上市公司10%股权用来充实全国社会保障基金。

一名财政预算领域专家曾对经济观察报表示，在讨论国资划转社保的问题时，需要厘清的一个前提是，全国社会保障基金和地方社会保障基金之间存在区别。比如山东划转的对象是地方社会保障基金，由地方财政承担财政责任，而多部委正在商议的顶层方案针对的是全国社会保障基金，其主要由中央财政承担财政责任。

值得注意的是，除了地方社保基金与全国社保基金之间的差异，从划转层级上看，山东划转非上市公司股权的办法，此前也鲜有个例。“吃螃蟹”的山东动刀的部分不仅仅是上市公司股权，还包括非上市公司股权。

最新的顶层划转方案中，对于划转层级如何圈定？是沿袭既有的中央企业上述两条主要划转途径，还是会“尝鲜”以山东为先行代表的非上市公司股权？

财政部财科所公共资产研究中心主任文宗瑜认为，最好是划转国有上市公司股权。需要注意的一点是，在划转上市公司股权过程中，比如上述2009年的《实施办法》，在执行过程中遇到了一些需要调整的地方，比如涉及过户、审批程序等问题，没有得到最佳解决，影响了后来执行的持续性。

文宗瑜对经济观察报说：“严格意义上来讲，如果是非上市公司划转，很难变现、流转。即便流转，还涉及到公开透明操作的问题，从这一点来说，针对上市公司操作将便利许多，上市公司信息公开，股权流通性相对较好”。

周放生则表示，事实上，所有的国有股权都能流转，非上市公司股权划转并非不能考虑，如果划转了，首先是分红，然后是进入产权交易市场挂牌转让，从技术上来说，没有太大问题。

经济观察报获悉，正在商讨中的划转《方案》，很有可能将中央和地方国有及国有控股大中型企业，金融机构一律纳入划转范围，公益类企业和国务院另有规定的除外，国有独资企业，划转其所属一级子企业的股权；国有控股企业或已整体上市的，将直接划转股权。而全国社会保障基金因持有国有股划转、投资等原因形成的上市企业和非上市企业股权则不一定纳入划转范围。

至于划转的比例，2009年出台的《实施办法》曾要求，划转相关上市公司10%股权用来充实全国社会保障基金。非上市公司中，需要划转的国有股权的比例或许将会达到15%。

划转“两步走”

尚在讨论中的划转《方案》将在中央企业和地方国有企业两个层面分别实施两步走的划转路径，并用三年左右的时间，完成本轮划转。

前述财政预算领域专家对经济观察报表示，中央层面由国务院国有企业改革领导小组负责划转工作的组织领导和统筹协调，财政部、人社部、国资委、证监会等部门各司其职，各负其责，出台具体办法。待国资划转社保顶层方案出台，全国各地便会遵照执行，由各省政府负责本区域的专项划转工作。

事实上，在上述两步走划转目标讨论之前，更早追溯到20多年前，关于国资划转社保的议题讨论就曾提上日程。

一名当时的改革讨论亲历者回忆，1992年左右，那时候还没有建立全国社保制度，当时包括国家体改委、国家计委、国家经贸委、财政部、国资局等多部门参与的讨论中，国家体改委相关人士提出，国有资本既然是全国人民的，就应该把一部分国有股权划转出来，用相关的收益资本来建立社保基金，或者补充社保基金。

上述改革亲历者对经济观察报说：“最开始提出这么一个思路，但是当时没有形成更具体的部门思路，只是我们在讨论有关十四届三中全会的决定的相关课题过程当中，体改委有人提议将国资划转社保的问题一并纳入考虑”。他进一步表示，1992年时，参与讨论的部门之间并没有形成统一的认识，比如有部门担忧如果划转之后，相应股权便会分散。

周放生认为，从这一轮改革的新情况看，如果日后国有股权能顺利转移一部分到社保中，便实现了国有经济范围内的股权多元化。即便划转给全国社保基金的股权依旧是国有股权，也比单一股东来得有进步。他说：“股权多元化是一个方向，包括两个概念，一个是国有经济内部的股权多元化，还有一个是混合所有制改革的股权多元化”。

周放生还表示，这种股权多元化的意义，在于未来社保基金作为股东有利益诉求，会要求分红以用来补充社保基金的不足。这种利益诉求会对企业产生一个倒逼机制，企业若要满足股东分红要求，自然就得创造利润和效益，追求效益利润的要求将得以更好实现。从道理上讲，国资划转社保，将是股东（全国人民）实现利益分享的可行通道和制度安排。

填补社保基金预算短板

除了国资划转社保的前端细项，社保基金划转之后的运营、管理、使用等后端内容，尚待进一步的探讨。

文宗瑜称，在方案制定之前，目前尚未有针对社保基金缺口的准确匡算，未来即便方案出台后，也要持续对各个省市进行数据测算，尤其在目前社保基金没有实现全国统筹的背景下，更需要具体到省市的详细测算。

在中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文看来，所谓的社保基金“缺口”，是指当年的收入和支出的差额，就是指现金流的问题。而动议国资划转社保顶层方案出台的原因之一，便包括解决该“现金流”问题。

一位熟悉情况的人士表示，在未来的国资划转社保的承接主体上，划转的中央企业国有资本将可能由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算。如果日后条件成熟，经过有关部门批准，可组建养老金管理公司。而地方划转的国有资本，由省政府设立国有独资公司，集中持有、管理和运营，也可以委托本省具有国有资本运营功能的公司专户管理。

另据了解，随着划转《方案》的即将出台，未来全国社保基金理事会的部分职能工作或许也将做出相应的改变。全国社会保障基金从2000年成立到现在，依旧在等待针对社保基金运营管理的更加详细的规划。

文宗瑜建议，未来要尽快启动社保基金中长期预算，需针对未来5年乃至10年的社保基金缺口进行测算。未来社保基金理事会应该每年把持有的划转股权价值，变现额等信息定期公告，比如一年两次公告，因为社保基金是国有资产，公众享有知情权。

郑秉文表示，长期以来，并没有比较明确的关于全国社保基金的法律依据和政策依据，伴随着国资划转社保顶层方案的商议，同步商议并完善全国社保基金预算体系不失为一个良好的契机。

与社保基金预算的短板形成对比的是，国有资本经营预算改革已经在推动中。按照相关文件的要求，提高国有资本收益上缴比例正在持续推进中，有关数据统计显示，国有资本收益中划入公共财政的比例已经在2014年提高到13%，此后每年提高3%，目前已提高到19%，未来每年都会根据实际情况作出调整。